《若干解释》旨在对《行政诉讼法》（1990年）作出全面、系统的解释，因此，这一规定也可以看作是对该法第53条参照规章条款的解释，[6]它使得参照规章的含义趋于明确并具备可操作性，即参照规章首先意味着法院必须具有对规章的审查权以判断其是否合法有效，合法有效的规章才可以引用。

在以前，地主豪绅阶层曾长期代理国家征收各种税负和摊派。如果将土地集体所有理解为种概念，建立在土地集体所有上的权利就是属概念，属概念相加之和，超过种概念，土地集体所有暗度陈仓式地演变为基本权利。

参见前引[11]，毛泽东文，第59页。1958年12月，中共中央通过《关于人民公社若干问题的决定》，指出人民公社变为政社合一的组织，[20]公社和县级政府对土地可以无偿调拨和调整，农民丧失全部的土地所有权，土地的隐形国有化[21]历程开启。秦晖：《改革的任务就是要划清群己权界》，载《中国改革》2005年第2期。《农村土地承包法》第26条规定，当农户迁入设区的市并取得城市户口时，集体可以收回承包地。[英]马丁•洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2013年版，第55页。

农民的社会保障长期以来游离于国家的社会保障之外，家庭要承担农民的生老病死，农民收入最安全和最后的保障无疑就是土地。土地属于集体所有就是为了保证农村土地发挥政策性功能，在公地悲剧和反公地悲剧之间妥协的产物。[33] 参见前注4，马岭文。

这些活动均以国家元首或者政府首脑为主体，从形式上看具有高度的政治性和象征性，属于最高级别的外交活动。宪法解释是宪法运用机制的重要内容。国际社会中不同国家之间的交往，归根到底是通过国家机关得以实现，开展国际交往是国家主席的重要职能。[21] Susan V. Lawrence ,Chinas Political Institutions and Leaders in Charts,CRS Report for Congress, November12, 2013, pp.22-26 [22] 胡勇：《中国元首外交的实践地位和法理空间》，潘忠岐主编：《国际责任与大国战略》，上海人民出版社2008年版，第218页。

缔结条约既不属于立法活动又不属于行政活动，其目的是与外国订立契约。[17]在宪法体制下形成全国人大及其常委会、国务院、国家主席等组成的外交决策体系，将执政党形成的外交决策转换成国家意志，并付诸施行。

因而将两者联系起来，可认为国事活动即是与重大国家事务有关的行为，主要是政治性行为。以出访为例，1954年宪法制定以来，国家主席出国访问的次数、访问的国家和地区呈现快发展。国家主席的外交行为也是国家整体外交的重要组成部分。Carol Lee Hamrin, Elite Politics and the Development of Chinas Foreign Relations,in David M. Lampton, ed.,The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform, 1978-2000,Stanford,California:Stanford University Press, 2001,p.84. [19] Lu Ning, The Dynamic of Foreign policy Decisionmaking in China , Boulder , Colo:Westview Press,1997.pp108-109. [20] 参见宫力、门洪华、孙东方《中国外交决策机制变迁研究（1949～2009年）》，《世界经济与政治》2009年第11期。

[39] 参见前注3，许崇德书，第1492页。而国家主席进行国事活动是否具有实质性效果则取决于国家主席依据宪法是否具有相应的外交决策权。这使得国家主席在外交活动中具有一定的灵活性，以应对复杂多变的外交局面，具有现实的合理性和客观的必要性。1. 国家主席是集体元首的个人代表 国家主席是否为国家元首在1954年我国宪法制定过程中有着较为深入的讨论，当时宪法起草委员会的多数委员认为如果规定国家主席是国家元首，不仅与宪法的人民主权的精神不相符合，也与全国人民代表大会的地位产生冲突，破坏国家制度。

进行国事活动与接受外国使节具有相似的逻辑关系，共同延伸国家主席代表中华人民共和国的规范内涵，体现国事活动职权的象征性和程序授权性特征。对严重超越宪法职权，违背国家根本利益的行为由全国人大常委会作出决议，提请全国人大作出是否调查的决定。

条约具有法律的约束力，但其约束力出自以国家信誉为担保所负担的义务。宪法解释的目标应当是在考量制宪者或者修宪者的规定意向及具体的规范想法，以探求宪法规范在法秩序中的客观规范效力。

通过对2004年宪法修改前国家主席外交活动的考察可知，国家主席开展的元首外交主要有代表国家同外国元首举行会谈、签署外交条约及其他重要协议，作出国家承诺，参加以国家为单位构成的国际会议或地区会议，出访他国或者接待外国元首、首脑访华等。[5]三是，鉴于国事活动条款的内涵尚不清晰，学者们提出不同的解释方案。我国《宪法》第80条和第81条实质上限定国家主席行使国家权力的界限，超越此界限将可能导致违宪的后果。在日本宪法中，天皇是基于主权所属的日本国民的公意，实质上否定《明治宪法》确立的天皇主权原则，天皇不再是统治权的总揽者，具有总揽所有国家作用的权能。诚如前文所述，国家主席在进行国事活动时具有相对的自主性，国事活动条款的内容与边界，需要国家主席的外交实践和全国人大常委的宪法解释加以确定。马岭：《我国国家主席制度的规范与实践》，《法学》2014年第4期。

国事活动作为概括性条款，具体内涵应通过国家立法和宪法解释不断阐明。[48] 蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第368页。

国家主席在宪法体系中作为独立的国家机构，其政治影响力和自主性亦将增强。[9] 谢新胜：《中国的条约缔结程序与缔约权——以《缔结条约程序法》立法规范为中心的考察》，《华东政法大学学报》2012年第1期。

2000年，他在联合国千年首脑会议上发表重要讲话，强调要发挥联合国的积极作用，并提出中国政府对推动联合国改革的基本立场。[31]实践中确立的三位一体的宪法惯例为中国元首制度改革提供思想基础和制度实践。

第一种模式是国家主席向全国人大常委会报告出访活动。关键词:  国家主席 国事活动 宪法解释 元首外交 三位一体权力结构 一、问题的提出 2004年我国宪法修改，增加了国家主席进行国事活动的职权，这是自1982年我国宪法恢复设置国家主席以来对国家主席职权的首次修改，国家主席的职权藉此扩大。[7] 而钱宁峰博士将国事活动与日本宪法中的国事行为对比，认为可以将国事活动作为国家主席从事政治活动的总称，进而区分为广义的国事活动和狭义的国事活动，国家主席可冀此职权发挥其影响力，并将其对立法行政和司法的影响通过宪法体制得以实现。这些都表明国家主席进行国事活动具有的象征性和程序性特征。

[34] 同前注4，翟志勇文。[8] 钱宁峰：《国事活动与元首制度》，《环球法律评论》2012年第6期。

我国国家主席在外交活动中多次签订涉及领土主权、两国重大外交关系等内容的条约，成为重要的缔约主体。[59] 王德祥：《对国家元首制度的比较研究》，《现代法学》1981年第4期。

[51]元首外交作为首脑外交的组成部分，[52]首脑外交更加重视首脑本人在外交中的作用，但首脑外交不是私人外交，首脑所进行的一切外交活动仍然是以国家的名义进行，首脑之间所形成的友好关系，对发展两国关系有着重要作用。2. 元首外交的结构形态 元首外交的结构、特点客观上决定国事活动条款的规范内涵和解释方法。

但是这项授权只是程序性授权，国家主席不得在全国人大及其常委会和国务院的外交决策之外行使其他权力。因而，自1982年宪法修改到2004年宪法修正案提出的二十多年中，国家主席积极开展外交活动，取得相当大的成就。因此，接受外国使节虽是对国家主席的宪法授权，但是国家主席接受外国使节只是履行程序，并无实质的决定权。[1]1993年以来，国家主席积极开展元首外交的实践，也促使学者提出修改我国宪法，增加国家主席进行国事活动的条款，以适应客观需要的建议。

根据1978年我国《宪法》第22条第4项规定，中国共产党中央委员会提议决定国务院总理的人选。王兆国：《关于中华人民共和国宪法修正案（草案）的说明》，《人民日报》，2004年3月9日。

国家主席提名国务院总理并没有规定在我国《宪法》第80条和第81条成为国家主席的职权，而是规定在我国《宪法》第62条第5项中，成为全国人大行使重大人事决定权的程序，因而只能视为一项程序性权力。[14]由此，三位一体权力结构成为国家权力结构的新的实践形态，有学者称之为中国的不成为宪法。

国家主席在元首外交中所达成的协议或者签署的条约，需要经过国务院提交全国人大常委会审查决定是否批准。[68] 参见王旭：《论我国宪法解释程序机制:规范、实践与完善》，《中国高等社会科学》2015年第4期。

(责任编辑：白智英)